国际碳定价政策最新进展及启示

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近年来，全球碳定价政策持续发展，并呈现一些新趋势，包括：碳定价政策覆盖率略有上升，但碳价水平距离实现气候目标仍有较大差距；自愿碳市场迅速发展，但面临多重挑战；碳边境调节机制有扩大化的趋势；主要国际机构也就碳定价问题开展研究并提出相关政策建议。在此背景下，我国也应不断完善碳定价机制，一方面进一步完善碳交易市场，更好地发挥碳市场的显性碳价发现功能；另一方面加强隐性碳价的测算和研究，以客观评估我国在减排行动上的努力，为参与国际碳定价协调奠定基础。

一、碳定价相关主要概念

根据《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）的定义，碳定价（Carbon Pricing）是指通过对温室气体排放收费或者对减排提供激励的方式来抑制温室气体排放。碳定价机制主要包括两类：显性碳价和隐性碳价。

显性碳价（Explicit Carbon Price）是指通过碳含量或碳排放量直接为碳排放确定价格的定价手段，包括碳税和碳排放权交易等。其中，碳税是对排放二氧化碳等温室气体征税，一般由政府部门来设定碳排放价格，并由市场来决定碳排放总量。碳排放权交易机制（ETS）通常被称为碳市场，是一种总量控制下的碳配额交易方式，一般由政府确定每年的二氧化碳等温室气体的排放总额，企业需持有配额才能排放温室气体，排放配额能够在市场上自由交易。

具体来看，碳市场又可分为强制碳市场和自愿碳市场。强制碳市场是政府根据一定的标准，通过控制碳排放配额的供应，强制约束高耗能、高污染、高排放企业减排。自愿碳市场是没有减排义务的主体自愿减排，减排量经核证后形成碳信用，排放主体购买后可抵消其减排义务。

相较碳税，碳市场具有一系列优势，包括减排效果确定、具有较为完善的价格发现机制、易于促进跨境减排协调和不同碳市场互联互通等。但其也存在一些不足，如设计难度相对较大、运行成本高、管理较为复杂、价格可能存在较大波动、覆盖范围有限等。

隐性碳价（Implicit Carbon Price）是指除碳税和碳市场之外的其他为碳排放定价的政策，既包括能源消费税、清洁能源或清洁技术补贴等经济手段，也包括限制碳排放的行政命令手段。这些政策需要通过一定的方法换算出对碳排放的定价，即等效碳价。

二、当前国际碳定价新趋势

目前，国际社会的理论研究和实践的重点主要在显性碳价领域，即碳税和碳排放权交易机制（ETS）。根据世界银行的最新统计，截至2023年4月末，全球各国家和地区共实施了73项显性碳定价政策，所覆盖的碳排放量占全球的23%。2022年碳税和ETS收入近950亿美元，创下历史新高。全球碳定价政策呈现以下新趋势。

（一）碳定价政策覆盖率略有上升，收入创新高

碳税和ETS总数及碳排放量覆盖率略有上升。2022年4月至2023年4月，全球碳税和ETS总数从68微增至73，增量主要来自已经实施碳定价的国家，如奥地利、美国华盛顿州新推出ETS、墨西哥的三个州实施新碳税。新兴经济体也在积极探索和实施碳税和ETS，如南非实施碳税；印尼新推出国家ETS；印度推出节能修正法案，为建立国内碳市场提供法律依据；马来西亚、越南和泰国正考虑建立ETS等。但总体而言，高收入国家在碳税和ETS方面仍占主导地位，主要体现在覆盖范围更广、碳价较高、政府收入的增加幅度更大、政策成熟度较高等。从碳排放量来看，全球碳税和ETS覆盖的碳排放量约为23%，同比增长不到1%，部分原因是已实施碳定价的大多数国家和地区的温室气体排放量正在下降。

碳税和ETS收入创新高，用于绿色支出的占比最大。2022年，全球碳税和ETS收入同比增长10%，其中碳税占31%、ETS占69%。欧盟ETS收入增长最快，自2017年以来增长超过7倍，达420亿美元。全球近一半的ETS和碳税收入专款专用于绿色支出，促进能源密集产业实现有序、公正的低碳转型，如欧盟、奥地利设立气候基金或奖金，将碳定价收入返还给受能源转型影响最大的家庭和企业。

（二）碳价增长放缓，距离实现气候目标仍有较大差距

碳价增长放缓，但仍显示出一定韧性。2022年，使用碳定价政策的国家中有一半国家提高了碳价，约三分之一维持碳价不变，仅不到15%降低了碳价。其中，欧盟ETS于2023年3月与瑞士排放交易体系关联，年内碳价首次突破100欧元；多数国家仍维持现有或预计推出的碳定价政策，或加强原有政策，如爱尔兰、卢森堡、荷兰、挪威及加拿大将碳税税率提高了20%以上，新西兰逐步减少ETS免费配额并提高取得免费配额的资格，新加坡宣布从2024年起将碳税从目前的4美元升至19美元并预计在2030年达到38~60美元。少数国家碳价下跌，如韩国ETS碳价下跌35%，主要是政府为应对能源危机，推迟了原定的提高碳税计划。

为实现气候目标，全球碳价仍需大幅提升。尽管受俄乌战争导致的天然气短缺、干旱造成的水力发电不足和核电厂缺乏冷却水等问题影响，迫使欧盟增加燃煤使用量，导致欧盟各国排放需求上升，进而推高了欧盟ETS价格。但从全球范围来看，为达到《巴黎协定》2℃温升目标，到2030年全球碳价需达每吨61~122美元（以2030年价格计算）。截至2023年4月，全球达到或超过61美元的显性碳价所覆盖的全球温室气体排放量仅不到5%。其中，达到或超过61美元的高碳价国家除南美洲乌拉圭外，均为欧洲国家。

（三）自愿碳市场迅速发展，但面临多重挑战

随着全球越来越多的企业和金融机构将碳中和作为战略目标，并自愿作出净零承诺，碳信用需求不断增长，带动自愿碳市场迅速发展。据生态系统市场（Ecosystem Marketplace）估算（图2），2005年至2008年期间，自愿碳市场规模从4800万美元增至7.9亿美元，增长超15倍。2008年至2020年期间则维持在5亿美元上下。随着亚洲和南美洲可再生能源项目的增加，市场交易量持续增长，2021年达21亿美元，较2020年大幅上涨近60%。2022年交易量虽同比下降51%，但因平均成交价格上涨超80%，市场规模与2021年基本持平。

自愿碳市场面临的诚信度、透明度及前景不明朗等问题成为其发展的主要瓶颈和挑战。首先，主要标准制定组织受负面报道影响，公信力下降。2023年1月英国《卫报》称，全球自愿碳市场最大标准制定组织Verra为雨林保护项目签发的碳信用中有94%对减排和应对气候无正面贡献，导致市场整体诚信度下降。第二，碳信用买方存在夸大其碳交易对环保贡献的行为。如2022年荷兰、爱尔兰等国裁定壳牌夸大其生物燃料的碳减排量、捷豹路虎夸大其插电式混动车的减排效果，并禁止其发布类似广告。第三，标准、规则、交易平台的不统一降低市场透明度，易导致重复计算等问题。目前全球最主要的自愿碳交易机制有自愿碳减排核证碳标准（VCS）、黄金标准（GS）、美国碳登记（ACR）和气候行动储备（CAR），分别由四家不同的国际非营利组织管理并进行标准制定。跨市场标准、规则和披露机制存在差异，使得碳减排项目的审定与核查难以一致，为同一项目在不同标准的平台上重复认证、或同一碳信用被重复用于抵消温室气体减排等行为创造空间。

部分市场治理组织开始推动建立自愿碳市场统一标准。2023年下半年以来，自愿碳市场诚信委员会（ICVCM）、自愿碳市场诚信倡议（VCMI）等独立市场治理组织已开始推动建立统一的市场标准、规则和实践指引。2023年6月，VCMI发布了“宣传实务守则”，对自愿碳市场参与者的目标制定、减排信息披露、购入碳信用的使用等行为提供了指引，以帮助更好地评估相关主体应对气变行动的诚信度。2023年7月，ICVCM发布“核心碳原则”及相关评估框架，制定了自愿碳市场高诚信度碳信用的标准化评价基准，并在市场治理、排放影响认定、可持续发展等三方面提出具体原则。COP28也将完善全球自愿碳市场建设作为重要议题之一，推动标准与规则统一以及主要组织间合作框架的建设取得较大进展，如GS、ACR等六家标准制定组织在COP28期间发表联合声明，称将在ICVCM“核心碳原则”框架下联合制定市场标准，相互借鉴最佳实践，增强市场诚信度和透明度，扩大市场影响力。

（四）碳边境调节机制（CBAM）有进一步扩大趋势

不同国家的碳定价政策的差异可能带来碳泄漏问题，即某一地区的减排努力部分或全部被其他地区减排增加所抵消的现象。为有效预防和降低碳泄漏，部分碳价较高、碳排放管制更为严格的国家对从碳价较低的国家进口的高碳商品征税，或要求贸易商购买排放配额，即实施碳边境调节机制。

国际上讨论实施碳边境调节机制的主要为发达国家，特别是欧美国家相继出台相关法案。欧盟于2023年5月正式发布CBAM，提出对第三国出口商品征收与欧盟ETS同类产品形成的碳价差额，以防止碳泄漏。法案于2023年10月起生效，并设立三年过渡期，过渡期内进口商仅承担数据报告义务，于2026年起正式运行，届时进口商需根据其进口产品碳排放量支付碳边境调节费用，到2034年起开始全额征收。英国于2023年12月宣布将于2027年引入CBAM。该机制首先适用于排放密集型工业产品的进口产品，包括铝、水泥、陶瓷、化肥、玻璃、氢、钢铁，旨在减轻碳泄漏风险，进口商需支付的费率按英国ETS的免费配额以及原产国的碳价确定。美国虽然暂未宣布引入CBAM，但于2023年提出多项环境和贸易相关法案，包括Prove it法案、外国污染费法案、清洁竞争法案和市场选择法案，要求研究美国生产和从外国进口的碳密集型商品的相对排放强度，以及考虑对排放强度超过美国生产的相同商品的进口商品收费等，不排除未来逐步引入CBAM。

目前国际上对于实施碳边境调节机制存在争议。支持者认为，该机制能减少碳泄漏，实现全球共同减排，并促进公平竞争。反对者认为碳边境调节机制可能构成贸易保护主义。比如在2023年6月世贸组织第15次欧盟贸易政策审议会上，许多WTO成员国均对CBAM表示关切，美国、日本、韩国希望欧盟在设计CBAM时考虑其他国家的碳减排机制，印度、南非、阿根廷、巴西、印尼、菲律宾等发展中国家强调应避免让CBAM成为新的贸易壁垒，要求在设计和实施CBAM时考虑发展中国家需求，保证透明度并避免歧视。

三、国际机构针对碳定价提出的国际倡议

（一）IMF国际碳底价倡议（ICPF）

IMF于2021年提出设置国际碳底价（ICPF）的建议，一方面可促进减排，实现《巴黎协定》温升目标，另一方面也可促进各国碳价趋同。

IMF建议首批试点ICPF的经济体是中国、美国、印度、欧盟、加拿大和英国。选择标准主要是预期二氧化碳排放量的大小，后续将建立准入流程，吸纳更多国家加入ICPF。第一阶段ICPF拟从电力和工业部门的化石燃料二氧化碳排放开始实施，之后逐步扩大到所有部门，再扩展至其他温室气体。

为确保公平性，ICPF拟针对不同发展水平的成员设置不同的碳底价。对于发达国家（美、欧、加、英）、高收入的新兴市场经济体（中国）、低收入的新兴市场经济体（印度），碳底价可分别设为75、50、25美元/吨二氧化碳。为促进发展中国家积极参与，ICPF还拟建立相应的补偿机制。如通过国际财政转移、技术援助等方式来补偿参与ICPF的发展中国家等。此外，还可研究在ICPF参与方之间取消碳边境调节机制。

目前对碳底价问题尚缺乏国际共识。尽管理论上，IMF碳底价倡议相较其他机制有诸多优势，但实施这一倡议在政治经济上面临诸多挑战。碳底价倡议对发展中国家的要求超出了《巴黎协定》的范畴，对于是否应制定碳底价、应由谁制定等问题，国际社会也存在较大争议，尚未形成共识。

（二）IMF气候政策“碳价当量”

为更好地估算实际碳价，综合考虑显性碳价和隐性碳价的效果，IMF于2022年进一步提出“碳价当量”的概念，即隐性碳价政策与显性碳价产生相同减排效果的碳价。在此基础上，IMF与世界银行共同开发了气候政策评估工具（IMF-WB CPAT）。CPAT包括三个步骤，一是建立一个基于现有政策的2030年基准情景，并计算碳排放量；二是模拟采用新政策对行业排放和对整个经济体排放的影响，新情景与基准情景碳排放量的差值即为该政策带来的碳减排量；三是利用CPAT模型，计算该项政策的行业碳减排量影响和经济体碳减排量影响，分别转化为行业碳价当量和经济体碳价当量。

据IMF测算，综合显性碳价和隐性碳价两类政策得到的经济体碳价当量，澳大利亚、加拿大、法国、德国、意大利、英国为超过每吨150美元，而阿根廷、巴西、中国、印度、印尼、俄罗斯、沙特、南非、韩国为低于每吨30美元。由于IMF碳价当量仅考虑目标型政策，而未考虑目标实现的可行性，不可排除存在一些国家“言过其实”，而另一些国家“行胜于言”的现象。如德国将脱煤目标从2038年提前至2030年，但受俄乌危机影响，有研究机构认为其2030年脱煤目标未必能如期实现。而在新能源汽车政策上，中国的实际销量又常超过已定目标。由于该项研究存在诸多问题，结果并未得到广泛认可。

（三）OECD碳定价包容性框架（IFCMA）

2023年2月，OECD提出了碳减排方法包容性框架（IFCMA），旨在全面评估各国利用碳税、碳排放权交易等“显性碳价”和清洁能源补贴等“隐性碳价”落实减排目标的情况，比较各国减排政策力度，减少跨国气候合作争议。目前已有56个国家加入IFCMA，包括13个G20国家，中国未加入。

IFCMA主要包括三个模块。模块一旨在建立一个气候政策分类框架，盘点各国的气候政策及政策所对应的碳排放量基准。模块二旨在评估不同政策对该国碳减排量的影响，进而构建一个气候政策减排影响评估框架。模块三旨在探索一个产品和行业的碳排放强度计算方法。

具体来看，OECD的气候政策盘点涵盖行业政策、跨行业政策和国际政策三类，行业政策层面又分成市场化政策工具（税、费、补贴、碳排放交易市场等碳定价工具）和非市场化政策工具（技术标准、信息披露、性能标准等非碳定价工具）。OECD还建立气候政策严格度指标，用以评估各国实施气候减缓政策的严格程度。据OECD测算结果，发达经济体气候政策严格度相对较高，发展中国家较低；在行业政策中，G20国家间非市场化工具严格度差距相对不大，但市场化工具差距明显，发达国家比发展中国家更倾向于应用市场化工具。中国在两项行业政策中严格度都处于中等水平，在跨行业政策和国际政策中位于中等偏后。

尽管OECD可衡量各国政策推动减排的严格程度，但由于该方法只基于样本排序比较，故仅适用于同一政策的严格程度的跨国横向比较，并不能做到政策间的减排成效对比。此外，由于OECD认定的气候政策严格度与减排成效并不挂钩，也无法简单认为严格度低的国家减排成效差。

四、启示

（一）我国碳排放交易市场现状

我国的全国性碳市场建设从地方试点开始起步，2013年起，北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳7省市试点碳市场陆续开始上线交易。2021年7月16日，全国碳市场正式启动上线交易，地方碳市场未来将逐步向全国碳市场过渡。目前，全国碳市场覆盖年二氧化碳排放量约51亿吨，纳入重点排放单位2257家，已成为全球覆盖温室气体排放量最大的碳市场。

表1  2021—2023年全国碳市场年度成交情况

与此同时，我国自愿碳市场也在不断发展，全国温室气体自愿减排交易（CCER）通过开展核证自愿减排量交易，为各行业各类市场主体的节能减碳行动提供支持。我国于2012年便启动建设CCER体系，于2014年开始备案、2015年正式启动交易机制，而后由于交易量较小、个别项目不规范等原因，于2017年3月起暂停备案。2024年1月22日，CCER在北京正式重启，全国统一的CCER注册登记和交易系统正式开始运行。CCER作为全国碳市场的重要补充，共同构成我国完整的碳交易体系。

（二）我国在碳定价领域面临的挑战

通过近几年的发展，我国碳定价政策在促进温室气体减排和加快绿色低碳转型方面的作用初步显现，但也暴露出一些问题。

一是全国碳市场发展的市场化程度不高，交易缺乏流动性，市场参与主体存在明显的以履约为驱动的特征。截至2023年末，全国碳市场碳排放配额累计成交量为4.42亿吨、累计成交额为249亿元；欧盟碳市场2023年当年成交量就达约75亿吨、成交额达约6249亿欧元。全国碳市场换手率仅在3%左右，而欧盟碳市场换手率则高达417%。全国碳市场的参与主体仍以电力行业重点控排企业为主，交易标的仍以碳配额和CCER现货为主，市场的金融属性和金融机构对市场的参与度均有较大提升空间。控排企业参与全国碳市场多以满足履约需求驱动，导致市场整体交易量分布不均，出现平日交易清淡、接近履约清缴期交易量暴增、价格“大起大落”的现象。碳价也仅反映企业短期内的配额需求，并未反映碳市场的长期供需关系，碳价信号尚不能真正发挥对节能减排和低碳投资的引导作用。

二是CCER存在“供不应求”问题，且尚未与国际主流规则实现互认。由于我国自2017年起暂停了CCER备案和减排量签发，导致存量CCER在之后的全国及地方试点碳市场的履约清缴中被大量消耗，CCER“供不应求”问题浮现，价格显著上升。另外，目前发布的指导特定领域温室气体自愿减排项目设计、实施、审定和减排量核算核查的技术规范文件仍较少，加之项目开发、审定和减排量签发所需的时间周期较长，考虑到全国碳市场纳入行业范围进一步扩容的可能性，可能导致CCER“供不应求”问题持续，影响整体碳市场平稳运行和扩张。虽然各国在COP28上并未对建立全球统一的自愿碳市场达成一致，但目前全球主要自愿碳市场间的标准和规则已开始趋同，ICVCM编制的“核心碳原则”及其评估框架正成为全球自愿碳市场的基准规则。CCER尚未与ICVCM规则实现互认，或不利于市场进一步拓展和吸引国际资金。

三是我国碳价整体水平较低，较主要国家碳价仍有较大差距。全国碳市场建立之初，由于碳配额供应较为宽松，碳价维持在40元/吨左右；2021年末第一个履约期临近结束，在履约压力下，碳市场交易出现了约2个月的量价齐涨阶段，碳价涨至60元/吨后保持不变；进入2023年下半年，随着第二个履约期临近结束（截止时间为2023年底），碳价逐步冲高至80元/吨，并于今年持续保持上涨态势，截至4月30日，全国碳市场碳价已达103元/吨。尽管当前我国碳价已是碳市场建立之初的2.5倍，有了较大提升，但相较主要国家碳价仍有较大差距。以欧盟碳价为例，自2021年7月起，欧盟碳价持续在50欧元/吨（约合388元/吨）以上，截至4月30日，欧盟碳价为73欧元/吨（约合567元/吨），约是中国碳价的5.5倍。

（三）完善我国碳定价机制的建议

在此背景下，我国应不断完善碳定价机制。一方面应不断加强碳交易市场建设，完善显性碳价的价格发现功能；另一方面应加强隐性碳定价的测算和研究，以全面反映我国减排政策力度和成效，为我国参与国际碳定价协调奠定基础。

一是进一步健全市场交易机制和强化碳价发现作用，形成合适碳价，这也有助于有效应对CBAM对我带来的挑战。我国宜加快推动全国碳市场扩容的可行性研究，健全和提升市场交易机制和碳价格发现功能，以增强全国碳市场对资源向低碳、降碳领域配置的引导作用，助推我国绿色发展。具体来看，可考虑逐步扩大全国碳市场覆盖行业范围（如纳入钢铁、有色、建材、石化、化工、造纸和航空等高排放行业），引入非履约合格机构入市，丰富碳市场的交易产品（如远期、掉期、期权等场外衍生品），有序推动大型银行、基金、保险等金融机构参与市场，从而不断提高碳市场的活跃性和流动性，助其更好发挥价格发现功能，促进形成合理碳价，为我国有效应对CBAM挑战提供空间。

二是有序扩大CCER市场，推进与国际接轨，提高CCER影响力。我国宜加快发布支撑CCER市场规范高效运行的配套技术规范文件，以指导不同领域温室气体自愿减排项目设计、实施、审定和减排量核算核查，有序推动CCER市场扩大，助力全国碳市场平稳扩容。另外，我国应尽早为CCER市场与国际主流的温室气体自愿减排交易体系间建立连接机制做好准备，积极推进CCER国际化进程。一方面，可推动CCER标准规则与ICVCM的“核心碳原则”匹配，并推动ICVCM认可CCER的市场标准与技术规范，使CCER标准的发展与国际主流保持一致；另一方面，可在已建立的CCER与国际航空碳抵消与减排计划（CORSIA）连接机制的基础上，促进CCER在VCS、GS等国际主要自愿碳市场中被更广泛使用，提高CCER的国际地位和影响力。

三是加强隐性碳定价的测算和研究，探索适合我国国情的测算方法，全面评估我国在气候政策与减排行动上的努力。目前国际社会对于隐性碳价的测算并未形成统一的方法论，我国宜及早探索适合我国国情的测算方法，使我国除了碳市场以外的气候政策能充分反映在隐性碳价中。一方面，我国促进碳减排的政策形式多、范围广，我国应系统梳理我国促进减排的政策，评估其对缓解气候风险可发挥的作用，为测算隐性碳价奠定基础。另一方面，我国应做好碳排放核算，尽早建立统一规范的碳排放统计核算体系，按照先易后难的顺序，平衡好科学性和可操作性的关系，提高碳排放数据的及时性和准确性。